2017年城投藍(lán)皮書摘選|PPP模式在城投公司運(yùn)用分析

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快社會(huì)主義建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，也處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時(shí)期，而要加速完善城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等的一體化發(fā)展，地方政府首要面臨著城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資的問題。近年來，隨著我國對(duì)城鎮(zhèn)交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)模不斷增大，作為發(fā)展中國家在資金籌措以及管理方面的不足日益明顯，政府財(cái)政壓力以及債務(wù)規(guī)模不斷增大，迫切的需要改變傳統(tǒng)的投融資模式來解決這一問題。在這一現(xiàn)狀下，PPP模式作為一種市場(chǎng)化的公共服務(wù)管理方式越來越受到人們的重視。

2016年P(guān)PP項(xiàng)目在數(shù)量和投資上有了顯著的提升，除了運(yùn)用于交通工程、片區(qū)開發(fā)等較為成熟的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外，在養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、體育等服務(wù)行業(yè)中也得到了廣泛的應(yīng)用，并取得了較好的成績[1]。具體情況如下：

（一）國家PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資顯著增多，落地率穩(wěn)步提升。2015年末國家示范項(xiàng)目為205個(gè)，投資6267億元，對(duì)比2015年，2016年國家示范項(xiàng)目數(shù)量同比增長152%，達(dá)到516個(gè)；投資同比增長87%，達(dá)到1.17萬億元。全國入庫項(xiàng)目自年初的6997個(gè)增長至年末的11260個(gè)項(xiàng)目，投資額由年初的8.1萬億元增至13.5萬億元，項(xiàng)目數(shù)及投資額都有大幅提高，分別增長61%、66%，并按月呈持續(xù)穩(wěn)步上升的狀態(tài)。截止到2016年12月31日全國PPP項(xiàng)目情況如表1-1。全國PPP項(xiàng)目落地率穩(wěn)步提升，其中第一批示范項(xiàng)目已全部落地，第二批示范項(xiàng)目的落地率為62.4%，第三批示范項(xiàng)目的落地率為42.9%。全國入庫項(xiàng)目落地?cái)?shù)由2016年1月末的293個(gè)增長到1351個(gè)，增長了1058個(gè)；落地率從1月末的19.6%增至31.6%，總體處于穩(wěn)步上升狀態(tài)。

表1- 1  全國PPP項(xiàng)目情況

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部PPP中心整理。

（二）各階段項(xiàng)目數(shù)量和投資額有較大的變化。PPP項(xiàng)目按全生命周期分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交5個(gè)階段。按項(xiàng)目階段來講，2016年三批示范項(xiàng)目數(shù)量和投資總額情況如圖1-1和圖1-2。由于第三批國家示范項(xiàng)目在10月份公布，12月末的數(shù)量和投資額比前二批項(xiàng)目有大幅度的增加。整體來看，到2016年末，處于識(shí)別階段的項(xiàng)目及投資額減少，而處于執(zhí)行結(jié)段的項(xiàng)目及投資額都有大幅度提升。從整體上看，目前入庫項(xiàng)目大多數(shù)處于識(shí)別階段。

圖1- 1  各階段國家示范項(xiàng)目數(shù)量對(duì)比

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圖1- 2  各階段國家示范項(xiàng)目投資額對(duì)比

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（三）涉及區(qū)域不斷擴(kuò)大。國家示范項(xiàng)目由第一批覆蓋11個(gè)省份到第三批覆蓋30個(gè)省份，覆蓋區(qū)域不斷擴(kuò)大。山東居全國第一，已有37個(gè)示范項(xiàng)目簽約落地。從入庫項(xiàng)目數(shù)上看，貴州以1788個(gè)排在首位，第二位是山東（含青島）1087個(gè)，第三位新疆852個(gè)，緊隨其后是四川848個(gè)，內(nèi)蒙古828個(gè)位居第五位，前五名合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的48.0%，投資額占入庫項(xiàng)目總投資的42.4%。從PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額上可以看出，PPP項(xiàng)目出現(xiàn)較少的一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的直轄市，比如北京、上海；另一類是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份如西藏。相對(duì)邊遠(yuǎn)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)如貴州、四川對(duì)PPP項(xiàng)目寄予了高度重視。

（四）涉及行業(yè)顯著增多。國家示范項(xiàng)目庫共包括市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、能源、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等共計(jì)19個(gè)一級(jí)行業(yè)。落地示范項(xiàng)目涉及的行業(yè)中，居前三位的是市政工程類、交通運(yùn)輸類、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類占比分別達(dá)到50%、10%和8%，其中市政工程類自5月份以來一直穩(wěn)居首位，見圖1-3。與落地示范項(xiàng)目相比，入庫項(xiàng)目中項(xiàng)目數(shù)前三名的是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)3個(gè)行業(yè)，前三名占入庫項(xiàng)目總數(shù)54%。與1月末相比，新增入庫項(xiàng)目中市政工程、交通運(yùn)輸、旅游和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)4個(gè)行業(yè)的新增項(xiàng)目數(shù)較多。截至12月末，各行業(yè)PPP項(xiàng)目投資額均有增加。其中，投資額居于前三名的是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總投資的68%。新增投資額與1月末相比，新增投資額較多的行業(yè)使交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和旅游。 

圖1- 3  12月末落地示范項(xiàng)目行業(yè)分布   

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部PPP中心整理。

（五）政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目比例逐步提高。截至2016年12月末，全國入庫項(xiàng)目數(shù)量上，按照三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目比例為42：32：26。從投資上，使用者付費(fèi)項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目比例為34：25：41，如圖1-4。全年政府付費(fèi)項(xiàng)目占比32%，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占比26%，二者比重逐步提高到占60%左右，使用者付費(fèi)項(xiàng)目比重逐步下降到占40%左右。

圖1 - 4  項(xiàng)目數(shù)和投資額按回報(bào)機(jī)制分布

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城投公司實(shí)際上是投融資平臺(tái)公司，是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化進(jìn)程的產(chǎn)物。在過去20多年發(fā)展過程中，城投公司積極參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，在融資和建設(shè)兩方面相互影響，從而成為政府在建資金管理、工程建設(shè)等方面的監(jiān)督者，充分體現(xiàn)了政府的意志。國發(fā)[2014]43號(hào)的實(shí)施，標(biāo)志著地方政府債務(wù)管理體制進(jìn)入全面深化改革的新階段，提出地方政府融資渠道放寬，同時(shí)將不得再通過投融資平臺(tái)舉債[2]。地方政府自主發(fā)債和剝離平臺(tái)公司政府融資職能的改革倒逼城投公司轉(zhuǎn)型，這也是國資國企市場(chǎng)化、可持續(xù)化改革的必然趨勢(shì)。

現(xiàn)階段，城投公司作為特殊的國有企業(yè)，在PPP模式下扮演的角色是多元化的。一方面，城投公司與政府公益性的投資較為契合，長期承接政府公益性項(xiàng)目，有較低的投資回報(bào)要求，再加上其擁有豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，能夠代表政府的利益，可以作為政府方參與PPP項(xiàng)目。目前，我國處于投融資體制改革的快速發(fā)展時(shí)期，由市場(chǎng)配置資源已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要趨勢(shì)，城投公司已開始豐富市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，以提高資產(chǎn)利用效率和獲取更多經(jīng)營效益為目標(biāo)，逐步轉(zhuǎn)化為滿足目前投融資模式創(chuàng)新需要的政府平臺(tái)。雖然城投公司的政府融資功能已被剝離，但其自主發(fā)展的投資職能、項(xiàng)目建設(shè)管理職能以及業(yè)務(wù)代表職能依然保留，在政府與社會(huì)資本合作的情況下，政府職能發(fā)生改變，主要充當(dāng)規(guī)則制定者和監(jiān)管者，而作為擁有豐富項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資源的城投公司，能夠更好地代表政府開展合作，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

另一方面，城投公司對(duì)于政府來說是更容易接受的企業(yè)資本，也可以作為獨(dú)立的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵在于國發(fā)[2014]43號(hào)發(fā)布后其政府融資職能已經(jīng)剝離。關(guān)于社會(huì)資本的范圍，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中定義是“依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)，國有企業(yè)、外商企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目”，可見，對(duì)社會(huì)資本范圍的界定并沒有排除國有企業(yè)，不應(yīng)該只限于民營和外資，還應(yīng)該包括商業(yè)化的國有企業(yè)，而政府融資平臺(tái)除不在本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)依然可以作為社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中。需要指出的是，按照國辦發(fā)[2015]42號(hào)文第13條規(guī)定“大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。”改造完成后的城投公司完全不受地域限制，由于是地方性的國有企業(yè)，在信息獲取、項(xiàng)目協(xié)調(diào)方面比民營企業(yè)、外商企業(yè)等更具有優(yōu)勢(shì)。城投公司在剝離政府融資職能進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后仍將是PPP項(xiàng)目的重要參與力量，能和其他社會(huì)資本一樣以競(jìng)爭(zhēng)的方式參與到項(xiàng)目運(yùn)作中。

PPP模式的發(fā)展是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重大改革，也是當(dāng)前城投公司轉(zhuǎn)型的重要依托。國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦曾提出為了響應(yīng)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的要求，需要建立規(guī)范的城市投融資機(jī)制，促使各種市場(chǎng)化投資主體以特許經(jīng)營等方式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來?？梢娡茝V運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）具有重要意義。對(duì)城投公司而言，應(yīng)因政策而“生”，又因政策而“變”，在剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能的情況下，城投公司應(yīng)該在國家實(shí)行投融資機(jī)制改革、大力發(fā)展PPP模式的契機(jī)下，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目對(duì)接中實(shí)現(xiàn)商業(yè)模式創(chuàng)新，把PPP模式作為城投公司轉(zhuǎn)型的一個(gè)突破口。

（一）推廣運(yùn)用PPP模式，促進(jìn)政企分開，政事分開。PPP模式改變了政府職能，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府相關(guān)部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)規(guī)則制定以及監(jiān)管，提高了政府的宏觀把控能力，充分發(fā)揮了市場(chǎng)配置資源的決定性作用。在PPP模式下，城投公司向自主經(jīng)營實(shí)力的準(zhǔn)市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型，承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營和維護(hù)等責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營模式的創(chuàng)新，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

（二）推廣運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)城投轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)著陸。國發(fā)[2014]43號(hào)實(shí)施之后，城投公司轉(zhuǎn)型的方向是比較明確的。對(duì)于純公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其它項(xiàng)目一般由政府發(fā)行債券融資并償還，無法市場(chǎng)化的城投公司只能退出；對(duì)于有部分收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，社會(huì)資本按照市場(chǎng)化原則舉債并承擔(dān)償債責(zé)任，并通過特許經(jīng)營或政府補(bǔ)貼獲取長期穩(wěn)定的利益。城投公司可在市場(chǎng)化同時(shí)作為社會(huì)資本出資方以PPP形式參與政府項(xiàng)目運(yùn)作。城投公司最終轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化主體，按市場(chǎng)化運(yùn)行，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，承擔(dān)的經(jīng)營性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)。而在整個(gè)城投公司轉(zhuǎn)型期間，PPP模式無疑為城投轉(zhuǎn)型加了一塊墊板，使城投公司不至于在被剝離政府融資職能之后立即被市場(chǎng)淘汰，實(shí)現(xiàn)城投公司轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過渡。

（三）推廣運(yùn)用PPP模式，突破城投公司的地域局限。城投公司在過去發(fā)展過程中，大部分承擔(dān)的是本地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)，很少“走出去”參與其他地區(qū)的建設(shè)，這一方面是由于地方政府普遍擔(dān)心本地平臺(tái)對(duì)外服務(wù)遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，仍需要本地財(cái)政救助；另一方面是自身缺乏具有融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面綜合能力，難以實(shí)現(xiàn)真正有效的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。PPP模式的推出，需要具有綜合能力優(yōu)勢(shì)的潛在投資運(yùn)營商的參與，發(fā)達(dá)地區(qū)的城投公司在本地已經(jīng)有幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累，是非常稀缺的資本。在深入全面推進(jìn)PPP模式的過程中，發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合實(shí)力較強(qiáng)的城投公司可以打破地域的局限，參與到全國的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，服務(wù)于更廣闊的地域。